檀学文 | 中国教育扶贫：进展、经验与政策再建构【转】

摘要：本文在简要分析教育与福祉及贫困关系的基础上,总结了截至2017年上半年中央和地方层面教育扶贫体制机制的建设情况,分六个方面介绍了教育扶贫政策措施的落实推进情况,并选取海南省和贵州省作为案例介绍教育扶贫的典型做法。本文认为,我国的教育扶贫总体上成效明显,已经形成了教育资助、基础教育、职业教育"三驾马车",但是中职教育的规模和质量以及贫困农民教育培训仍是短板。针对2020年教育脱贫攻坚目标,本文提出了确立教育资助的合理标准和持续性机制、推进县域十五年教育基本均衡、缩小高中阶段"职普"不平衡程度、在农民教育框架下推进贫困农民培训以及实施结果导向的教育扶贫监测评价的建议。

一、教育扶贫内涵与政策机制

(一) 教育、福祉与贫困

基于阿玛蒂亚·森的可行能力和生活质量视角的定义, 贫困是福祉或基本能力被剥夺, 基本需要不能得到满足 (森, 1993;王小林, 2012;俞建拖, 2016) 。其中, 福祉的基本定义是一个人的生活对其本人来说好的程度 (Crisp, 2013) ;或者说对一个人生存状态的“福性 (Wellness) ”的评价 (森, 1993) 。因此, 贫困观也是发展观和福祉观, 贫困是发展不足的结果和表现, 意味着福祉水平低至社会无法接受的程度。贫困不只是收入不足, 更是基本能力缺失。从而, 教育对于减贫的根本作用在于提高能力或综合素质。

在大部分语境下, 能力或素质都是指教育的工具性价值, 相当于人力资本 (Schultz, 1962) 。森则对这些工具性价值与人的发展、福祉等直接价值特意加以了区分。他所说的能力乃是广泛地用于“享受人们有理由珍视的那种生活”;其所说的“生活”, 不仅指物质生活和精神生活, 更具有生命过程的含义, 包括政治自由、健康、教育等基本价值 (森, 1993) 。从而, 教育 (包括一切有目的地影响人的身心发展的社会实践活动) 对社会来说具有提高人口素质、培育人力资本, 传承文化和文明的价值;对个体来说兼具社会基本价值和工具性价值。

一方面, 教育对人而言具有内在价值。所有人都需要教育, 尤其是在未成年阶段, 义务教育就是对这种内在需要的规定和保障。普及学前及高中阶段教育对教育需要的满足予以了延展, 终身教育则是对人类教育基本需要的认可。教育使人从没有文化变得有素质、有教养, 综合素质得到提高。教育综合素质更多地体现在社会化、观念意识、言行举止和气质美感等精神体验方面, 其本身就代表一种更好的生命状态。另一方面, 受教育者可以通过教育提升知识水平和劳动就业能力, 以求未来在劳动力市场上会有更好的表现, 获得更高收入以及获取“有理由珍惜的生活”的能力。

(二) 教育扶贫主体

教育扶贫是广义扶贫行动的一部分, 是在常规教育事业基础上开展的贫困地区和贫困儿童教育促进的社会行动。凡是在扶贫政策、理念框架下, 以贫困地区和贫困家庭儿童乃至成年人接受更多或更好教育为最终干预目标的行动和措施, 均可称为教育扶贫。教育扶贫主体很多, 原则上没有限制, 有意愿、有能力者皆可性任, 大体上可以归为政府、学校和社会力量三类。

政府是教育扶贫最重要乃至决定性的主体。政府分配公共资源, 发展农村基础教育, 培养农村教育师资力量, 开展教育资助、师生结对帮扶和关爱等政策, 引导下级政府的教育部门开展东部地区和西部地区、发达地区和落后地区、城市和乡村之间的教育对口帮扶。贫困学生规模庞大, 只有各级政府方能承担如此重任。

学校的教育扶贫角色是多元的。首先, 学校是教育扶贫政策和措施的执行者, 政府的教育扶贫政策和其他社会主体的教育扶贫行动都要在学校落实;其次, 贫困地区的部分学校也是创新性教育扶贫措施的创造者, 可以惠及本校贫困学生, 还有可能被普及推广;最后, 东部地区以及中西部地区相对发达地区的学校要承担结对帮扶贫困地区薄弱学校的责任。

社会力量是教育扶贫的重要参与者, 包括国际组织、国际和国内非政府组织、机关和企事业单位、公民个人等。国际组织和公益机构在中国开展教育扶贫有悠久的历史, 许多重要的教育扶贫理念、模式就是由他们引入的, 如联合国儿基会、滋根基金会和联劝基金会等。中国相继成立了青少年发展基金会、教育发展基金会等具有明显教育扶贫职能的公益机构。近年来, 越来越多的企业将支持贫困地区教育作为履行社会责任的重要形式。大量草根性公益组织根据所在地的教育状况开展相应的教育扶贫行动。企业和公民个人可以通过捐款、捐物、捐建和助教等方式帮助贫困儿童。

(三) 教育扶贫目标与减贫机制

教育扶贫的基本目标是解决因贫失学和因学致贫问题。随着教育扶贫力度的加大和政策措施日益完善, 教育扶贫目标也得以扩展。以贫困学生为中心, 可以将教育扶贫目标概括为:多上学、上得起、上好学、促成长。

“多上学”解决因贫失学问题, 主要是通过减少失学辍学扩大教育规模;“上得起”解决教育费用负担问题, 避免因贫失学以及因学致贫;“上好学”指提高贫困地区教育质量;“促成长”指在常规文化知识教育基础上更加重视贫困学生的身心健康发展。从社会以及贫困人口和家庭的生命周期角度看, 教育扶贫目标包括三层含义:一是提升贫困人口综合素养或教育福祉水平, 摆脱观念和心智的贫困, 或叫精神贫困;二是增强贫困人口人力资本水平, 摆脱能力贫困;三是减轻或消除当前因上学导致的经济贫困 (见图1) 。此外, 教育扶贫还可以改善消费和健康, 可以视为溢出效应。

图1 教育扶贫与脱贫机制示意图

对教育扶贫进展及成效的考察, 也可以从上述脱贫机制来进行。贫困人口人力资本水平的提升可以从目标群体平均人力资本水平或教育质量、各学段受教育规模或失学辍学减少情况, 以及贫困劳动力接受成人教育培训效果来考察。如果有毕业后劳动就业市场表现数据, 那么贫困学生或劳动力的人力资本水平就可以得到更好的体现。对于教育资助的考察首先是要看其金额及变化;其次可以看其占家庭收入或支出的比例。总的来说, 可以用贫困家庭未成年人受教育情况、成年人接受教育培训情况以及接受教育资助情况来反映教育扶贫成效。“断穷根”和消除因学致贫这两大任务都是重要的, 但是要分清主次, 更加注重教育本身。

二、中国教育扶贫总体进展

本文主要从体制机制建设和政策措施推进两方面来概括全国教育扶贫总体推进情况。其中, 对于教育扶贫政策, 首先阐述其历史沿革;其次再从六个方面论述近年以来政策措施的形成和落实情况。

(一) 教育扶贫体制机制建设

国家层面的教育扶贫, 在国务院统一领导下, 由教育部、国家发展改革委、民政部、财政部、人力资源社会保障部和国务院扶贫办会同有关部门建立工作协调机制, 加强制度设计, 研究解决教育脱贫有关重大问题。这个工作协调机制是由2016年12月出台的《教育脱贫攻坚“十三五”规划》所确立的, 教育部、发展改革委和财政部是三家最主要的牵头单位 。2017年1月, 教育部将定点联系滇西工作领导小组调整为教育部脱贫攻坚领导小组, 由教育部部长任组长, 教育部各司局和相关部属单位负责人为成员, 定期研究解决教育行业扶贫、定点联系滇西和直属高校定点扶贫方面有关重大问题 。可见, 国家层面教育扶贫实行的是部内领导小组和部际工作协调相结合的双重体制。

地方层面教育扶贫工作体制机制的建立一般要早于国家层面。截至2017年上半年, 22个有扶贫开发任务中西部省份中, 有17个建立了明确的教育扶贫领导小组体制, 大部分成立于2016年, 个别的成立于2014年或2015年, 如甘肃、四川;大部分领导小组都是在教育厅层面建立, 也有几个地方成立了跨部门领导或协调机构, 如西藏、陕西和新疆等。在2016年底之前, 由于国家层面没有设立教育扶贫工作领导小组, 一些省份也没有设立专门教育扶贫领导机构, 而只是建立了省级厅局工作协调机制。在教育扶贫政策框架设置方面, 绝大部分省份都出台了专门的教育扶贫行动计划和实施方案。有的省份在国家《教育脱贫攻坚“十三五”规划》出台后, 制订了省级教育脱贫攻坚“十三五”规划或行动方案, 或者寻求与国家《教育脱贫攻坚“十三五”规划》的对接。

(二) 教育扶贫政策沿革

作为大规模社会行动, 教育扶贫一直是中国扶贫政策必不可少的组成部分。尽管发展农村教育天然地具有减贫功能, 本文的研究对象包括扶贫政策中的教育条款和教育政策中的扶贫条款以及专门教育扶贫政策。早在1994年出台的《“八七”扶贫攻坚计划》就提出要改变教育文化卫生的落后状况, 基本普及初等教育, 开展成人职业技术教育和技术培训。《中国农村扶贫开发纲要 (2001—2010年) 》提出在贫困地区实现九年义务教育, 进一步提高适龄儿童入学率;加强基础教育, 普遍提高贫困人口受教育程度;实行农科教结合, 普通教育、职业教育和成人教育统筹, 开展农民先进实用技术培训。《中国农村扶贫开发纲要 (2011—2020年) 》提出要保障扶贫对象接受义务教育, 贫困地区教育基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。至此, 教育扶贫政策已经涵盖教育保障、教育事业发展、教育资助和职业教育发展等方面。

专门的教育扶贫政策是从2013年7月发布的《关于实施教育扶贫工程的意见》 (以下简称《意见》) 开始的。这份《意见》由教育部等七部委共同发布, 是为落实《中国农村扶贫开发纲要 (2011—2020年) 》《国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010—2020年) 》的战略部署而制定。接下来的教育扶贫政策文件还有《关于全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件的意见》 (2013年12月) 、《国家贫困地区儿童发展规划 (2014—2020年) 》 (2014年12月) 和《教育脱贫攻坚“十三五”规划》 (2016年12月) 。教育扶贫政策体系在《教育脱贫攻坚“十三五”规划》中得到了完整体现, 覆盖范围从片区县扩大到全部贫困县 (即重点县和片区县) 以及全部贫困人口 (包括建档立卡贫困人口和非建档立卡的农村贫困残疾人家庭、农村低保家庭和农村特困救助供养人员) 。2018年1月出台的《深度贫困地区教育脱贫攻坚实施方案 (2018—2020年) 》是国家层面的区域政策, 在“三区三州”进一步加大教育扶贫力度, 实施推普脱贫攻坚行动, 提升干部、贫困群众应用通用语言文字能力和职业技术技能水平。

《教育脱贫攻坚“十三五”规划》的直接依据是《“十三五”脱贫攻坚规划》和《国家教育事业发展“十三五”规划》。《“十三五”脱贫攻坚规划》首次提出教育精准扶贫概念, 以义务教育保障为总目标, 瞄准贫困地区和贫困学生, 综合性采取提升基础教育水平、降低贫困家庭就学负担、加快发展职业教育和提高高等教育服务能力等措施。《国家教育事业发展“十三五”规划》从教育发展视角强调教育公平和共享发展原则, 其中教育公平包括保障贫困家庭妇女儿童在内的弱势群体的平等受教育权利以及缩小城乡、区域和学校之间的教育差距;提升教育发展共享水平, 包括促进义务教育均衡发展、加快发展学前教育、普及高中阶段教育和加快发展民族教育。这三份文件之间的联系, 很好地体现出教育扶贫在扶贫政策和教育政策中的角色定位。

(三) 教育扶贫政策措施及推进

根据《教育脱贫攻坚“十三五”规划》以及地方政府教育扶贫实践, 教育扶贫政策措施可以概括为六个方面, 中国在这些方面都取得了较大进展。其中, 教育资助、贫困生“控辍保学”、贫困生心理关爱和励志教育等措施构成教育精准扶贫的主要内容 。

1. 优先发展贫困农村基础教育

这类政策的要点是改善贫困农村地区的基础教育办学条件, 增加基础教育供给。其主要政策目标是保障贫困家庭子女接受基础教育的机会和质量, 并应对区域性整体贫困问题。这类政策属于城乡和区域教育均衡发展的一部分, 对贫困地区更加倾斜, 更多地惠及贫困家庭儿童。

《中国农村扶贫开发纲要 (2011—2020年) 》及以前的教育扶贫政策主要是发展贫困地区义务教育。教育部于2013年起开展全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件行动 (“全面改薄”) , 重点任务是改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件, 大力开展乡村教师队伍建设 (1) 。2013年以来, 贫困农村基础教育发展力度加大。贫困农村基础教育的发展范围从义务教育扩展到学前教育和高中阶段教育。首先, 学前教育的发展目标从基本普及学前一年教育提高到基本普及学前三年教育;其次, 到2020年要基本普及高中阶段教育。国家通过中央财政经费倾斜支持, 要求省、地市、县各级财政增加教育经费投入等方式保障贫困地区农村基础教育均衡发展目标的实现, 还采取教育对口支援、公益性助教以及志愿性服务等辅助性手段提供社会性支持。

随着两期学前教育三年行动计划的开展, 2016年, 全国在园幼儿4413.9万人, 比2012年增长19.8%;学前三年毛入园率达到77.4%, 提前完成了《国家中长期教育改革和发展规划纲要》确定的70%基本普及目标, 也超过了中高收入国家73.7%的平均水平。小学新生中接受过学前教育的比例达98.4%, 比2012年提高了2.9个百分点。截至2016年, 全国通过县域义务教育发展基本均衡督导评估认定的县 (市、区) 数量达到1824个 (2) ;其中贫困县有267个, 占贫困县总量的32.1% (3) 。2016年, 全国小学净入学率达99.9%, 初中阶段毛入学率为104%, 超过或相当于高收入国家平均水平。义务教育巩固率达到93.4%, 比2012年提高了1.6个百分点。随着特殊教育的发展, 2016年盲、聋、培智三类残疾儿童少年义务教育入学率也达到90%以上。2016年, 全国共有高中阶段学校2.47万所, 其中, 普通高中1.34万所, 在校生2366.7万人;中等职业学校1.1万所, 在校生1599万人。2016年, 我国高中阶段毛入学率达到87.5%, 比2012年提高了2.5个百分点, 高于中高收入国家83.8%的平均水平;中职学生比例为40.3% (4) 。

2. 贫困家庭子女教育保障

贫困地区优先发展基础教育为贫困家庭提供了受教育机会, 同时还需要专门政策来保障一些贫困家庭子女把握教育机会, 减少失学辍学。这类政策包括各种直接促使或保障贫困家庭子女“应学尽学”地接受教育的政策措施, 其主要政策目标是提高贫困家庭子女教育参与率。教育保障政策主要包括普及三年学前教育、义务教育阶段“控辍保学”, 免费、免试参加中等职业教育和中等职业教育资助等。高中及高等教育的资助政策、家庭经济困难学生入学“绿色通道”制度可以避免一部分贫困家庭学生因贫失学。

从2012年到2016年, 全国义务教育巩固率从91.8%提高到93.4%, 提高了1.6个百分点。推算可知, 应于2012年初中毕业的适龄儿童失学人数148万人, 而应于2016年初中毕业的适龄儿童失学人数下降到100万人。但是, 正如教育部新闻发布会上所说, 这个成绩离“一个都不能少”的目标还是有一定的差距, 而且还面临着不少的困难和问题。海南、陕西和宁夏等省份在教育扶贫框架下, 教育保障政策更加具体, 尤其是强化学龄儿童信息系统建设和入学监控、加强失学辍学发现和劝返工作, 避免简单地用资助政策替代入学保障。例如, 海南省在2016年11月核查建档立卡义务教育阶段适龄儿童辍学263人, 187人劝返, 76人进入中职学校学习。西部省份学校需要建立相关制度加强所在地区适龄儿童辍学监控。

从2012年到2016年, 全国学前教育三年毛入园率从64.5%提高到77.4%;高中阶段毛入学率从85%提高到87.5%。但是, 贫困地区学前和高中阶段入学情况仍有差距。以湖南省为例, 其全省和贫困地区的学前三年毛入园率分别是78.0%和70.6%, 全省和贫困地区义务教育巩固率分别是99.95%和99.88%, 全省和贫困地区高中阶段毛入学率分别是90.6%和84.2%。

3. 贫困家庭学生教育资助

所有为在校学生提供的、与上学相关的直接资助和补助乃至费用减免政策均可归为教育资助政策。在国家大规模教育资助体系建立之前, 社会捐助是教育资助的重要形式。中国青基会早在1989年就建立了著名的教育救助公益项目“希望工程”。中国扶贫基金会以及大量扶贫类、教育类公益项目都设立有教育捐助项目, 捐助内容包括捐款、捐物以及捐献教学设备设施等。

自从2001年以来, 我国逐步建立从学前到高等教育全覆盖的贫困家庭学生政府资助体系, 资助来源以财政投入为主, 学校和社会资金为重要补充, 资助金额不断增加。2001年, 义务教育“两免一补”政策, 即免学杂费、免费提供教科书, 对家庭经济困难寄宿生补贴生活费, 开始在局部地区试行。经过十余年发展, “两免一补”政策于2016年实现农村全覆盖, 2017年实现城乡全覆盖。2007年, 国家教育资助体系形成, 包括国家奖学金、国家助学金和国家助学贷款, 覆盖在校本科学生、高职生和中职生 (1) 。2010年, 普通高中家庭经济困难学生国家资助制度建立。从2016年秋季学期起, 免除普通高中建档立卡家庭经济困难学生学杂费 (2) 。贫困家庭中职学生, 除享受国家助学金外, 还从2009年起享受免学费政策, 此项政策覆盖范围后来扩大为所有农村学生。高校资助政策更加完善, 由十余类政策组成, 除了国家助学金外, 还包括国家励志奖学金、国家助学贷款、高校家庭经济困难新生入学资助和家庭经济特别困难学生学费减免等。2011年秋季学期起, 国家按照“地方先行, 中央补助”原则, 建立学前教育资助政策体系。

2012年以来, 教育资助经费投入快速增加, 五年来学生资助金额累计近7000亿元 (不含“两免一补”) , 年均增幅10.66%。从2012年到2016年, 年资助金额从1126.08亿元增长至1688.76亿元, 资助学生 (幼儿) 从8413.84万人次增长至2016年的9126.14万人次 (陈保生, 2017) 。

各省份都在落实国家政策基础上制定省内全覆盖的教育资助体系, 通常还进一步加大教育资助力度。学前教育资助在大部分地区采取现金补助形式, 标准从300元到1000元不等。较多西部省份实施了免除保教费或者免费学前教育政策, 包括广西、重庆、四川、西藏、甘肃、青海和新疆。义务教育阶段, 大部分省份遵照国家“两免一补”和营养改善政策执行。部分省份提高了寄宿生生活费补助标准或提供省级补助, 如重庆将小学和初中的寄宿生生活费补助标准分别提高到6元和7元, 海南为建档立卡小学和中学学生分别补助2400元和2900元。较多省份扩大义务教育营养改善计划实施范围, 从片区县向重点贫困县扩展, 河南已经扩大到全省全部建档立卡贫困学生。普通高中阶段, 部分省份提高了建档立卡学生国家助学金标准, 如重庆和湖南分别提高到3000元和3500元;贵州和云南提供省级助学金;还有一些省份免除住宿费或书本费。高等教育阶段, 一些省份提供了较为丰厚的省级补助政策, 如四川、贵州、云南、陕西和甘肃等, 标准介于4000元至6000元。

4. 加快发展中等职业教育

所有与中等职业学校发展、中等职业学校入学、资助以及实习就业等相关的政策均可归为职教扶贫。职教扶贫政策目标是多元的, 主要是促进未升入普通高中的贫困家庭子女接受中等职业教育而不是直接进入社会。发展职业教育对于教育扶贫具有数量增长和结构优化的双重意义。其中, 结构优化效应更加重要, 因为它使教育结构与生源素质结构以及劳动力需求结构更加匹配, 更多地覆盖了贫困家庭子女。

2014年以来, 中国职业教育进入大发展阶段, 目前已经建成世界上规模最大的职业教育体系, 全国有1.23万所职业院校, 开设了约10万个专业点, 在校生达到2682万人。在现代产业和领域, 比如现代制造业、战略性新兴产业和现代服务业等领域, 一线新增人员70%以上来自于职业院校的毕业生。全国组建了62个行业职业教育的教学指导委员会, 建成约1300个职业教育集团, 实施了示范性中等和高等职业学校建设、现代职业教育质量提升计划等重大工程, 不断提高“双师型”教师比例。在劳动力市场表现方面, 中职学校毕业生就业率常年保持在95%以上, 高职超过了90% 。

此外, 职教扶贫措施还包括职业教育东西协作、省域内优质学校对口帮扶贫困地区薄弱学校、逐步分类推进中等职业教育免除学杂费、设立国家及地方中等职业教育助学金和开展扶贫励志教育等。在地方层面, 大部分省份都将职业教育作为教育扶贫的重要领域, 基本上按照《加快发展现代职业教育的决定》中“加强基础能力建设”的框架来实施。主要做法包括实施现代职业教育质量提升计划, 建立生均拨款制度, 改善基本办学条件和提高教师素质, 推动优质和一般职教学校对口帮扶和合作办学, 加大对农村和贫困地区以及民族地区职业教育支持力度, 完善资助政策体系等。

5. 开展贫困成年人教育培训

凡是与贫困家庭成年人的继续教育和职能技能培训有关的鼓励和促进政策都可归入此类, 其主要政策目标是提升农村贫困劳动力的文化素质和劳动技能。成人教育扶贫政策措施包括新型职业农民学历教育、“雨露计划”、“阳光工程”技能培训、农业劳动力转移培训、“两后生”职业技能培训和农民夜校等, 很多由教育部门之外的其他部门执行。

目前, 大部分地区的做法都是依托县级职教中心等教育资源, 或者以县级职教中心为主体, 联合教育、人社和农业等部门, 开展农业新技术培训和农业劳动力转移实用技术培训。各地报告的农民培训规模, 从几万人次到200万人次不等, 较多的为全省100万人次左右。具体来说, 黑龙江省共开展农业和非农业技能培训925万人次 (近年合计) , 河南省精准扶贫技能培训200万人次, 湖北省和甘肃省分别开展各级各类职业院校实用技术技能培训100万人次, 云南省以农村成人文化技术学校为载体, 开展各类技能培训40余万人次;西藏开展农牧民职业技能培训4万人次;陕西省全省县级职教中心举行各类培训12.3万人次, 其中精准扶贫培训1.7万人次, 占13.8%。一些地区制定了专门的职业技能培训扶贫方案, 例如, 河南省在贫困县各遴选一所中职学校, 开设精准扶贫技能培训班, 年均可培训1.5万人次;陕西省也开设了精准扶贫技能培训班。

6. 贫困儿童营养健康保障

对贫困儿童的营养干预有利于儿童身体健康, 促进智力发育以及良好行为习惯养成。2010年前后, 面向贫困地区儿童的营养改善计划由不同的组织以不同的形式开展起来 (1) 。从2011年秋季学期起, 国家在片区县启动农村义务教育学生营养改善计划试点工作, 中央财政提供营养膳食补助, 标准为每生每天3元 (2) 。2014年11月, 营养膳食补助标准提高到每天4元。2016年8月, 国家扩大学生营养改善计划地方试点范围, 争取到2017年覆盖到所有贫困县 (3) 。2014年12月, 国办印发《国家贫困地区儿童发展规划》, 将义务教育营养改善计划扩展为儿童健康保障计划, 包括新生儿出生健康、婴幼儿营养改善和儿童医疗卫生保健三个领域, 惠及680个片区县从出生到义务教育阶段结束的所有农村儿童。

从2011年至今, 中央财政累计安排资金1591亿元, 用于实施营养改善计划。中央财政还安排300亿元专项资金, 重点支持试点地区学校食堂建设, 现已完成食堂建设项目6.85万个, 全国实行食堂供餐的试点学校比例达到71%, 国家试点县达到76.6%, 比2012年提高了近20个百分点。截至目前, 全国共有29个省 (4) 1590个县实施了营养改善计划, 覆盖学校13.4万所, 受益学生总数达到3600多万人。全国超过1/2的县实施了营养改善计划, 超过1/2的义务教育学校提供营养餐, 近1/4的义务教育阶段学生享受营养膳食补助。贵州省率先在全部66个贫困县开展学前教育营养改善计划试点, 每年每人补助额600元。根据中国疾病预防控制中心连续四年的跟踪监测表明, 从2012年到2015年, 试点地区学生每天吃到三餐的比例由89.6%上升到93.6%, 营养知识水平得分提高了16.7个百分点;男、女生各年龄段的平均身高提高了1.2厘米至1.4厘米, 平均体重增加了0.7公斤和0.8公斤, 改善速度高于全国农村学生平均水平;贫血率从2012年的17.0%, 降低到2015年的7.8%, 营养不良问题得到缓解 (1) 。

三、教育扶贫典型经验

教育扶贫既有统一的运行机制和模式, 各地也都有各具特色的典型经验, 本文简要介绍以海南省为代表的教育精准扶贫和以贵州省为代表的职教扶贫。

(一) 海南:突出“促成长”目标的教育精准扶贫

海南省长期以来重视教育扶贫, 2005年率先开展教育移民扶贫工程, 建成38所思源实验学校和教育扶贫移民学校, 为边远贫困地区的孩子提供了5.5万个优质学位。2009年起, 海南省经济技术学校创办巾帼扶贫励志班, 免费招收贫困女生, 得到时任国家副主席习近平同志的肯定, 目前已经累计招生约1万人。扶贫励志教育扩展到全省所有中职学校, 由专业班演变为课余班, 专门开展励志讲座和其他课余辅导。开展脱贫攻坚以来, 海南省立足已有的教育扶贫经验, 提出“全上学、全资助、上好学、促成长”十二字教育精准扶贫目标, 致力于构建以教育资助和农村贫困地区学校建设为基础, 精准服务和成长关爱、职教扶贫和就业帮扶为重点, 基层教师广泛参与的, 全覆盖、多层次教育精准扶贫格局 (2) 。

与多数地区以教育资助为主的通行做法相比, 海南省提出的“促成长”目标与教育扶贫内涵更近一步, 切实采取措施, 促进学生精神层面发展, 有利于其顺利进入劳动力市场及社会。海南省推行的教育扶贫“十大举措”中, 能够体现促成长目标的措施主要有: (1) 构建服务建档立卡贫困家庭学生“两张网”, 分别是基层教师组成的“服务网”和由教师和贫困学生一对一结对组成的“关爱网”; (2) 将巾帼励志班经验推广为全省中职学校的扶贫励志班, 实行选择学校和专业、安排勤工俭学岗位、提供校外实习岗位和推荐就业“四优先”支持, 开展“双扶”教育; (3) 积极开展就业导向的素质型职业教育, 紧密结合就业市场, 鼓励参加勤工俭学和顶岗实习, 对优秀学生开展正面典型宣传, 形成比学赶超的良好氛围, 促进贫困学生积极学习, 同时让贫困学生的精神风貌和积极进取的态度影响到家长, 提升脱贫致富的内生动力; (4) 开办脱贫致富电视夜校, 并在农村基层设立教学点, 组织村干部和贫困户参与, 将收看电视节目和课堂学习讨论相结合, 传播扶贫政策和脱贫致富经验。

(二) 贵州:技能全覆盖和消除零就业的职业教育扶贫

贵州致力于穷省办大教育, 在大扶贫“1+10”政策框架下实施教育扶贫工程, 在加强教育资助基础上, 突出发展职业教育。贵州率先全部免除中职学费, 举全省之力实施教育“9+3”计划;率先构建现代职教体系, 编制《现代职业教育体系建设规划 (2013—2020年) 》和出台《支持现代职业教育发展的意见》;颁布全国首部省级《职业教育条例》, 规定加强面向贫困地区、少数民族地区的职业教育, 向贫困人口提供免费职业教育。贵州职业教育扶贫具有以下突出做法。

扩大职教规模和创新职教办学方式。实施中职学校“百校大战”, 扩建校舍和增加学位, 推动“学校办到园区去、车间搬到校园来、专业围着产业办、学生就近找工作”, 新组建9个职教集团, 54所职业院校入驻工业园区办学。2012年动工建设清镇职教城, 已有19所职业院校、6万师生陆续入驻, 成为全省“教城互动、产教互动、职教改革、技能培训”的引领区、创新区、示范区, 实践了“产业园区+标准厂房+职业教育”的职教办学模式 (孙永红, 2016) 。

开展大规模职业技能培训。依托优质职教学校, 组建100个职教扶贫基地, 在新型“雨露计划”框架下, 实施职教培训扶贫“1户1人”三年行动计划 (2015—2017年) , 农村贫困学子助学“圆梦行动”、农村贫困妇女“三女” (持家女、家政女、锦绣女) 培育工程、贫困村致富带头人培训工程、贫困劳动力转移培训行动和农业实用技术培训行动等五项行动, 计划在3年内对全省120万名建档立卡贫困户实现“1户1人1技能”全覆盖, 逐步消除农村“零就业”贫困家庭。

在优质职业学校创办精准扶贫班, 为贫困家庭子女提供全免费教育并优先保障就业。2015年起, 安排贵州轻工职业技术学院等10所院校, 每年分别从威宁县和赫章县招收2个班共100名贫困家庭学生, 组成精准扶贫班, 每年合计招生2000人, 提供免学费、统一发放助学金、免除住宿费、书本费、保险费、发放特困生活交通补贴、特别设置专业和优先保障就业等一系列优惠政策。2017年, 该政策覆盖范围扩大到5个贫困县, 招生名额扩大到4000人。

以内涵建设提高职业教育质量。2016年8月出台《以内涵建设引领中等职业教育持续协调发展的意见》, 适度调减中职学校数量和扩大办学规模, 坚持规模、速度、质量、效益同步推进, 完善办学设施条件, 深化校企合作, 建立健全中等职业教育质量保障机制, 着力提升教育教学水平和人才培养质量, 把增强学生社会责任感、创新精神和实践能力作为重点任务贯穿中等职业教育全过程。在已有的中职“百校扶贫基地”的基础上, 遴选30个左右省级示范职教扶贫基地, 推动职业教育主动服务全省大扶贫战略。

四、中国教育扶贫政策初步评价

总地来看, 教育扶贫领域获得了大量的资源投入, 政策措施丰富多样, 短时间内产生明显成效。在诸多教育扶贫措施中, 教育资助、发展农村基础教育和中等职业教育构成了主导性的“三驾马车”。但是, 当前教育扶贫的短板是中等职业教育和成人职业技能培训质量的缺失, 对教育扶贫效果的评价机制也相对滞后。

(一) 教育扶贫措施多, 资源丰富, 成效明显

教育扶贫领域已有大量政策措施, 包括推进学前教育, 义务教育“控辍保学”、“全面改薄”以及县域均衡发展, 乡村教师队伍建设, 基本普及高中阶段教育, “职普平衡”和促进中等职业教育发展, 全方位教育资助, 学校能力建设, 学校师生生活条件改善, 高校招生倾斜, 中职招生兜底等。另外, 教育扶贫资源也非常丰富, 除了国家财政大幅度加大农村教育投入以及扩大教育资助政策外, 省以下各级地方政策都相继出台相应的教育投入和教育资助政策, 东部发达省份通过东西部教育扶贫协作机制投入资金和人力物力, 社会捐助也有大量资金资源流入教育部门。所以, 总地来看, 农村贫困落后地区办学条件大大改善, 适龄儿童入学比例不断提高, 营养改善计划提高了儿童营养水平, 寄宿制学校建设和教育资助等政策改善了儿童生活条件, 留守儿童以及部分地区的贫困儿童身心健康发展也从关爱行动中得到了积极干预。

(二) 教育资助、发展农村基础教育和中等职业教育构成教育扶贫“三驾马车”

教育资助、农村基础教育建设和中等职业教育发展尤其突出, 进展更快, 效果更加突出, 可以视为当前教育扶贫政策措施的“三驾马车”。教育资助相对较为容易操作, 各地在国家教育资助政策体系基础上, 纷纷出台自己的教育资助政策, 基本上从学前到义务教育以及高中以上教育都有覆盖, 而且从建档立卡家庭子女扩大到非建档立卡的特困供养家庭和低保家庭子女。从其广泛覆盖程度看, 其所能起到的减轻家庭经济负担的作用可能要大于促进上学和防止失学的作用。农村基础教育条件主要通过县域内义务教育基本均衡项目、贫困地区“全面改薄”项目以及东西部教育扶贫协作得到较快发展, “撤点并校”势头得到扭转, 寄宿条件得到进一步改善, 农村最好的建筑是学校成为基本事实。中职教育的发展和免费、免试入学政策在概率上更多地偏向贫困家庭子女, 降低了他们因为成绩不够好和经济承受能力不足而失学的可能。一些地方将励志教育纳入中职学校教育, 进一步改善了教育扶贫效果。当然, 还应当进一步鼓励地方的制度创新, 以巩固农村基础教育的可持续性。

(三) 职业教育和技能培训质量是教育扶贫的两大短板

从相对进展来看, 教育扶贫有两大短板, 分别在于中等职业教育质量以及成人职业技能培训质量。中等职业教育办学条件的改善和入学优惠政策的确为贫困家庭子女接受高中阶段教育创造了条件, 一些地区和一些学校也的确看到了明显效果。但是, 中职学校入学比例趋于下降的趋势并没有改变。中职学校招生比例的下降更多地体现在部分地区和部分学校招生不足, 尤其是贫困地区县城的职业学校, 与大中城市优质学校招生火爆的情况形成鲜明对比。这些学校招生不足表明其教育质量以及毕业生就业形势对学生没有吸引力。另外, 教育扶贫的成人教育和技能培训板块, 由于其组织难度, 尽管各地都有不少典型经验以及较大的培训规模数据, 但是实际效果并不尽如人意。技能培训的师资、内容和组织形式往往难以适应贫困劳动力的实际需要。成人培训的领域还比较狭窄, 基本都聚焦于职业技术, 鲜有社会生活教育课程, 远未达到素质教育要求, 对农村劳动力人力资本和文化素质提升作用有限。

(四) 教育扶贫效果评价机制相对滞后

目前教育扶贫效果评价首先是看做了哪些工作, 包括投入了多少资金、建成了多少学校或设施、补贴了多少学生和实施了多少项目等, 或者至多看增加了多少学生以及减少了多少失学辍学。从本文建立的教育扶贫机制看, 教育扶贫效果最终要落实到人, 即其扶持对象享受政策措施后所产生的效果, 包括收入替代情况、受教育情况、人力资本及综合素养提升情况等。如果将贫困视为能力的缺失和福祉水平的低下, 那么教育扶贫应当通过能力的培养而实现福祉水平的提升, 也就是最终要看扶持对象的心智发展水平提升情况。由于人的素质、能力本身就难以评价, 而且教育从完成到转化需要相对长的过程, 现实中也缺乏监测评价机制, 所以目前对教育扶贫效果的评价也只能适用上述间接但是可观测的指标, 但是这对于教育扶贫本身所应当体现的效果来说是滞后和不足的。

五、打好教育脱贫攻坚战的政策再建构

到2020年打赢脱贫攻坚战, 教育扶贫需要明确在剩余时间的目标要求。对照教育发展目标, 如果说, 义务教育有保障是打赢教育脱贫攻坚战的底线要求, 那么, 为了打好教育脱贫攻坚战, 就要继续推动贫困农村地区基础教育均衡发展, 大力普及学前教育和高中阶段教育。考虑到资源有限性和时间紧迫性, 教育扶贫应突出重点, 确定适当的资助标准, 注重实效性和持续性。

(一) 确立教育资助的合理标准和持续性机制

由于教育资助排他性, 获得资助的家庭与边缘性家庭有着巨大的福利鸿沟, 甚至构成新的社会不公平, 也使得改善教育条件、提高师资水平和教育质量等更重要的教育扶贫措施容易被忽视。因此, 从教育扶贫资源的优化配置以及教育扶贫的多元目标来看, 教育资助应当有个合理限度, 不能盲目提高。学前教育是非义务教育, 公立教育费用尚可接受, 民办教育的费用则明显偏高。因此, 在尽可能普及公办或普惠性民办学前教育前提下, 免费学前教育或提供相应标准的资助是两个可行的政策方向。义务教育阶段“两免一补”和营养改善计划补助政策基本够用, 进一步的资助可以在寄宿生生活费补助基础上给予贫困生适量普惠性生活费补助。中职教育免学费政策和国家助学金政策已经基本满足需要, 但是由于生活费用明显增加, 可以通过“雨露计划”为贫困生适当提供助学金。普通高中贫困学生已有类似于中职学校的免学费和国家助学金政策, 可以考虑免费提供教科书、提供励志奖学金等补充政策。大学教育阶段的国家资助政策体系已经比较完善, 地方政府可以考虑教科书补贴、励志奖学金和生源地信用贷款等补充政策, 不宜直接给予高额助学金。

(二) 推进县域十五年教育基本均衡

从脱贫攻坚需要看, 贫困地区的教育基本公共服务均等化应扩展到学前教育和高中阶段教育, 也就是基本普及从学前到高中阶段的十五年基本教育以及县域十五年教育基本均衡, 前者可以视为后者的一部分, 这对于解决区域性整体性贫困以及消除贫困代际传递有根本性意义。为此, 首先, 要大力增加对贫困地区以及非贫困县的发展薄弱地区的教育投入, 包括学校建设和师资建设;其次, 要分类确定政策重点。对于义务教育, 主要是遵循现有政策框架, 继续提高义务教育巩固率, 完成“全面改薄”工程, 继续提高乡村教师整体水平。对于学前教育, 主要是加大乡村公办幼儿园建设力度, 以民办公助的普惠性幼儿园为补充, 尽快实现学前教育设施的基本普及。对于高中阶段教育, 一是要解决不平衡问题, 包括“职普”不平衡以及普通高中的发展不平衡, 改善薄弱高中的办学条件和水平;二是在义务教育阶段注重提升义务教育质量, 通过不断改善办学条件, 提高初中毕业生, 尤其是后进生的整体素质, 提高高中入学率。

(三) 缩小高中阶段“职普”不平衡程度

高中阶段教育的短板问题和主要矛盾是“职普”不平衡。2016年, 我国职普招生比为0.58∶1, 与1∶1政策目标相去甚远。22个有扶贫任务省份中, 有4个省份该比例低于0.4, 8个省份低于0.5, 高于0.7的只有4个, 最高的安徽省为0.85。2017年初出台的《高中阶段教育普及攻坚计划 (2017—2020年) 》较为系统地提出了发展目标、攻坚重点、重点任务以及主要措施, 应予以切实推动。中等职业学校招生比例提高的生源有二, 一是部分不适宜就读普高的学习成绩较差的学生;二是那些流入社会不再上学的初中毕业生。主要手段在于三个方面:首先是根本性措施在于提升中职教育资源和质量, 确保其毕业生进入社会后有足够的就业能力;其次是做好中职招生宣传工作, 用毕业生就业数据和案例来增强说服力, 让学生和家长形成对中职教育的正确认知;最后是用免费教育、资助、校企合作等政策适当地激励。

(四) 在农民教育框架下推进贫困农民培训

尽管缺乏充分的数据说明, 但是农民培训除了具备规模优势, 质量和效果都不甚理想, 原因主要在于农民培训有效需求和有效供给双不足, 各地教育扶贫规划和政策中对其也没有置于足够重要的地位。针对贫困家庭的教育培训是为了减轻当代人在技能、精神和文化上的贫困, 也是长期以来有识之士开展的各类乡村教育运动的主题。在居民福祉概念框架下, 农民教育应注重提升居民综合素质, 而不只是狭义的技能培训。在《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中, 农民教育相当于城乡社区教育。农民教育培训应包含精神文明、文化、道德法制、观念意识和技术技能等各个方面。目前, 成人文化技术教育和城乡社区教育属于教育部门职能, 但是涉及面广, 非教育部门一家之力所能为, 需要多部门合力为之。在教育脱贫攻坚中, 各地相继开展了一些有益探索, 如云南省的乡村成人文化技术学校、贵州省的农民讲习所、海南省的脱贫广播电视夜校等。农民教育培训需要提高针对性和瞄准程度, 逐步提升农民参与意愿和培训效果, 并实现以脱贫攻坚为契机发展农村成人教育目的。

(五) 实施结果导向的教育扶贫效果监测评价

各地都还没有意识到该如何评价教育扶贫效果, 仅以完成教育扶贫框架下各项政策任务的完成情况作为评价方法, 例如完成了多少教育资助、建成了多少学校和设施以及“控辍保学”成果等。这些是必要的, 但是很不充分。教育扶贫是一个规模庞大的德政工程, 专门开展与教育扶贫目标相适应的效果评价监测是值得的。从扶志、扶智的目标导向看, 应当在上述教育扶贫产出的基础上, 实施结果导向的教育扶贫效果监测。就是要以贫困人口和贫困家庭学生为中心, 考察他们的受教育状况、技能掌握情况、劳动就业改进情况、观念意识和文化素养提升情况等。为保证监测评价效果的公正客观, 可以由教育部门和第三方机构合作开展监测和评价工作。

——END

编者注：

• 本文转自：檀学文.中国教育扶贫:进展、经验与政策再建构[J].社会发展研究,2018,5(03):223-241+246.

• 注释、参考文献略，格式稍有调整

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